Avis d'experts
des professions libérales

Projet de réforme des règles de regroupement et de transfert des officines

IGAS : un rapport contesté

Habilité en janvier 2016 et pour deux ans à réformer par ordonnance les règles de regroupement et transfert des officines, le gouvernement a confié à l’IGAS la mission préalable de dresser un état des lieux et de formuler des propositions.

Un maillage officinal dense…

Dans son rapport rendu public en octobre 2016, l’IGAS accorde en premier lieu un satisfecit à la profession quant à l’ampleur de l’offre, qui font des pharmacies « le service en santé le mieux réparti sur le territoire », avec 97 % de la population métropolitaine à moins de 10 minutes en voiture d’une officine.

Le maillage officinal n’est pour autant pas exempt de critiques. Ainsi, l’IGAS rappelle qu’au regard des règles démo-géographiques en vigueur, 91 % des officines sont implantées dans des communes en situation de surdensité officinale. Cette situation conduit à la persistance d’un nombre important d’officines de petite taille, fragilisées ou vulnérables sur le plan économique, peu attractives pour un repreneur et insusceptibles de proposer une offre de services en adéquation avec les nouvelles missions dévolues aux pharmaciens.

… mais excessivement rigide

La faute – selon l’IGAS – à un maillage officinal excessivement rigide ; ainsi, on n’a relevé que 20 regroupements au cours de la deuxième moitié de l’année 2015, et 22 fermetures intervenues dans le cadre d’un rachat par un autre pharmacien. Moins de 0,2 % des officines ont donc été impliquées pendant cette période dans une opération de regroupement (au sens économique du terme).

Une situation problématique alors qu’il est démontré que les petites officines connaissent une situation économique qui se dégrade et qui a toutes les chances de se dégrader encore d’avantage du fait de la « politique accrue de maitrise des dépenses de médicaments ».

Des regroupements à favoriser

Comment alors assurer la pérennité d’un approvisionnement optimal de la population en médicaments, sinon en favorisant les regroupements, ainsi que les transferts qui en sont quasiment indissociables (un regroupement nécessitant en général de trouver un local plus grand ou de redéployer les officines qui y participent) ?

Pour y parvenir, l’IGAS formule diverses propositions de portées variables.

Parmi les mesures les moins importantes, on relèvera :

  • l’augmentation de la « durée de vie » d’une licence non exploitée d’un à cinq ans pour les officines considérées comme prioritaires par l’ARS ;
  • l’exonération temporaire de droits de mutation des rachats d’officines pour fermeture intervenant dans les zones en surdensité, et pour ces mêmes officines l’autorisation temporaire d’amortissement sur cinq ans des travaux liés au regroupement (la probabilité que ces mesures fiscales dérogatoires au droit commun soient adoptées paraît toutefois assez ténue) ;
  • la nécessité de préciser la notion d’abandon de population ;
  • l’élargissement au-delà de la seule commune concernée de la zone de décompte de la population pour les transferts en zone sous dense ;
  • la suppression de l’interdiction de cession ou de nouveau regroupement pendant cinq ans suite à un premier regroupement et / ou à un transfert.

Au-delà de ces mesures essentiellement techniques, deux propositions plus « clivantes » sont formulées par l’IGAS.

Autoriser la création de succursales

 

La première proposition consiste à autoriser la création de succursales. Un pharmacien pourrait par conséquent exploiter plusieurs officines. La portée de cette mesure doit toutefois être relativisée puisqu’il n’est question d’autoriser qu’une seule succursale et de limiter cette faculté aux officines qui ne trouveraient pas de repreneur, après qu’un appel à projet ait été initié par l’ARS. 

 

Il ne devrait donc vraisemblablement pas s’agir d’un modèle dominant dans le monde officinal de demain. Mais peut-être s’agirait-il là d’un précédent annonciateur d’une évolution plus majeure, qui verrait la possibilité de créer des succursales étendue à toutes les officines ?

Assouplir les critères de la « desserte optimale »

La deuxième proposition – qui concentre les critiques des acteurs de l’officine – consiste à assouplir les critères d’autorisation des opérations de regroupement et transfert, qui se fondent actuellement sur la notion de desserte optimale des populations résidentes. L’IGAS propose de conserver cette notion de desserte optimale en l’élargissant aux « usages et habitudes de la population », ce qui permettrait d’autoriser des transferts d’officines – impossible actuellement – au sein ou à proximité de zones commerciales ou de maisons de santé dépourvues d’habitations alentour. Les opérations réalisées au sein d’une commune dotée d’une seule officine seraient en outre libres.

Si ces propositions sont dépourvues de radicalité – il n’est pas envisagé une liberté totale d’installation comme peuvent la connaître d’autres professionnels de santé – il n’est toutefois pas contestable qu’une telle réforme aurait sur le maillage territorial un impact fort, susceptible de justifier les craintes que cette réforme inspire aux pharmaciens.

A cette aune, on regrettera que l’IGAS n’ait pas privilégié un projet de réforme ayant principalement pour objectif de faciliter et sécuriser les projets de regroupement et de transfert. Un tel projet aurait en effet suscité des oppositions moindres et aurait donc été d’avantage susceptible d’aboutir à une réforme rapide.

Propositions pour faciliter et sécuriser les projets de regroupement et de transfert

IGAS : des idées peu novatrices

L’inspection propose en premier lieu qu’une conciliation préalable soit instituée entre le(s) pharmacien(s) dont le regroupement ou le transfert a été autorisé et le(s) requérant(s) qui en conteste(nt) le bienfondé. Il apparaît toutefois éminemment douteux qu’une telle conciliation ait des chances d’aboutir si elle est réalisée, comme cela semble devoir être le cas, après que l’ARS ait autorisé le transfert ou le regroupement, les options ouvertes aux parties étant alors des plus limitées.

L’IGAS propose en second lieu que l’exécution de la décision juridictionnelle qui donne raison au(x) requérant(s) puisse être suspendue en cas de recours, lorsque celle-ci présente une menace pour l’emploi, proposition peu révolutionnaire puisque cela correspond déjà à l’état du droit applicable.

La sécurisation des opérations de transfert n’aura donc manifestement pas retenu l’attention des inspecteurs de l’IGAS, lesquels auraient été certainement bien inspirés d’auditionner à ce propos l’un ou l’autre des conseils spécialisés en la matière.

Regrouper ou transférer : des opérations complexes

Quiconque a eu à connaître d’un projet de regroupement et / ou de transfert de pharmacies a en effet pu mesurer l’extrême complexité de tels projets.

Au-delà de la nécessaire et difficile conciliation des intérêts des pharmaciens qui y participent, il convient en effet :

  • de trouver des locaux disponibles suffisamment grands et susceptibles d’être mis aux normes d’accessibilité ; à défaut, il convient de trouver une emprise foncière suffisante pour permettre la construction d’un local adapté ;
  • les locaux ou le terrain trouvés, de pouvoir s’en réserver la faculté de les acquérir ou de les louer pendant un délai suffisant pour obtenir les autorisations d’urbanisme nécessaires et l’autorisation du transfert par l’ARS, soit une immobilisation d’au moins six mois, mais qui peut facilement atteindre le double ; dans ces conditions, les propriétaires des meilleurs emplacements étant peu enclins à immobiliser leur bien pendant de telles durées, avec au demeurant des incertitudes fortes sur l’aboutissement du projet, la recherche de locaux ou de terrains n’en est que plus compliquée, sauf pour les pharmaciens à acquérir ou louer sans attendre d’avoir les autorisations ;
  • d’obtenir les autorisations d’urbanisme nécessaires, ce qui impose, lorsque les locaux doivent être construits, de faire concevoir un bâtiment par un architecte, puis de déposer une demande de permis de construire ;
  • de trouver des financements pour le volet immobilier de l’opération, comme pour le volet professionnel (financer le cas échéant des départs d’associés, refinancer des emprunts en cours, financer les aménagements du nouveau local et l’augmentation du besoin en fonds de roulement…) ;
  • en cas de regroupement, de rédiger l’ensemble des actes juridiques afin que l’accord entre les associés soit complet.

C’est seulement après que ces diverses étapes aient été accomplies avec succès que la demande d’autorisation du regroupement ou du transfert peut être déposée auprès de l’ARS, étant précisé que ce dépôt n’est pas qu’une simple formalité au regard de l’ampleur du dossier à constituer, et de la nécessité de développer une argumentation étayée.

On l’aura compris, l’énergie et les capitaux investis pour parvenir à formuler auprès de l’ARS une demande de regroupement ou de transfert sont très importants, et les obstacles à franchir nombreux, alors qu’à ce stade l’opération projetée demeure hypothétique et conditionnée au pouvoir d’appréciation de l’ARS, qui est certes encadré, mais qui demeure empirique et non dénué de subjectivité.

Regrouper ou transférer : des opérations dangereuses

Une fois le regroupement ou le transfert dument accordé par l’ARS, il convient pourtant de ne pas savourer la victoire chèrement acquise. Le délai pour réaliser effectivement l’opération n’est en effet que d’un an, ce qui est court lorsqu’il s’agit de construire un bâtiment.

D’autre part et surtout, avec l’autorisation de l’opération, vient le temps des recours, qui sont l’occasion de nouveaux frais afin de défendre l’autorisation accordée par l’ARS, en espérant qu’indépendamment du bienfondé du transfert, la procédure aura été scrupuleusement respectée.

Aux termes de longs mois d’attente (qui sont en réalité souvent des années), et alors que le regroupement et / ou le transfert auront été réalisés, la décision de la juridiction administrative tombe. Si elle conduit à une annulation de l’autorisation délivrée par l’ARS, les conséquences sont évidemment dévastatrices puisque l’officine doit être fermée et réintégrer son ancien emplacement (lequel n’est en général plus disponible). On imagine également les difficultés d’une « dé association » pour les regroupements annulés par une juridiction administrative.

On ne s’étonnera donc pas du faible nombre de regroupements au regard de la difficulté et de la dangerosité de ces opérations.

Comment simplifier les regroupements et transferts ?

Une première mesure de simplification pourrait consister à ne plus exiger des demandeurs d’avoir à justifier de la jouissance de locaux dès le dépôt du dossier à l’ARS, ce qui supposerait que les transferts puissent être accordés non pour une adresse précise mais pour une zone plus large au sein de laquelle la pharmacie pourrait être transférée, afin que les demandeurs puissent après que l’opération ait été autorisée trouver un local, lequel devrait obligatoirement être conforme aux règles applicables (un contrôle a posteriori remplaçant sur cet aspect de l’opération le contrôle a priori que réalisent actuellement les ARS).

Cela supposerait que le délai pour réaliser l’opération autorisée par l’ARS soit allongé, par exemple à deux années, et que la licence fixant l’adresse exacte de l’officine soit émise par l’ARS après la réalisation effective du transfert.

Une telle mesure pourrait toutefois conduire à des dérives. Ainsi, on peut imaginer que pour bloquer des transferts qui leur seraient préjudiciables, des pharmaciens déposent des demandes sans avoir l’intention de réaliser effectivement le transfert autorisé. D’autre part, il conviendrait d’éviter que les ARS soient submergées de demandes émanant de pharmaciens peu motivés à réaliser effectivement l’opération. Ainsi, il pourrait être envisagé qu’une pharmacie ayant obtenu une autorisation de regroupement ou de transfert qui ne serait pas suivie d’effet ne puisse plus, sauf cas de force majeur, solliciter une nouvelle autorisation pendant un certain délai, cinq ans par exemple.

Une seconde voie de simplification pourrait être envisagée en déconnectant les autorisations de transfert et de regroupement des titulaires ayant formé la demande. Ainsi, une officine dont le transfert ou le regroupement a été autorisé pourrait faire l’objet d’une cession avant même que l’opération soit effectivement réalisée. Cela permettrait aux plus petites officines de trouver plus facilement un repreneur ; en effet, en l’état des règles applicables, l’acquéreur potentiel d’une officine qui souhaiterait la transférer ou la regrouper doit l’acquérir afin de pouvoir solliciter le transfert ou le regroupement, qui peut lui être refusé.

Par ailleurs, une plus grande transparence devrait être assurée par les ARS – via leur site internet – quant aux autorisations de transfert et de regroupement sollicitées, accordées ou faisant l’objet de recours.

La simplification des demandes d’autorisation auprès des ARS ne pourra toutefois avoir d’impact que si elle s’accompagne d’une sécurisation de ces opérations.

Comment sécuriser les regroupements et transferts ?

La première et plus évidente mesure consisterait à suspendre en cas de recours le délai dans lequel l’opération doit être réalisée après qu’elle ait été autorisée. Actuellement en effet, lorsqu’une autorisation de transfert ou de regroupement fait l’objet d’un recours, l’opération doit toutefois être réalisée avant que les recours soient tranchés puisque le délai de réalisation n’est que d’un an, alors que les recours ne sont tranchés qu’après plusieurs années de procédure. Naturellement, les bénéficiaires des autorisations demeureraient libres de réaliser les opérations en cause sans attendre que les recours aient été tranchés, afin de ne pas conférer auxdits recours un effet dilatoire trop fort.

Par ailleurs, un encadrement des délais accordés aux juridictions administratives pour statuer sur les recours – lesquels délais existent déjà dans certains types de contentieux – serait de nature à éviter que les opérations les plus contentieuses conduisent à une décennie de contentieux divers qui ont pour effet de figer le maillage du territoire concerné.

De telles réformes auraient l’avantage de ne pas déséquilibrer le réseau officinal actuel tout en permettant d’augmenter le nombre des regroupements et transferts ; autrement dit, de corriger les imperfections d’un système globalement efficient.


Thomas CROCHET
Avocat à la Cour
Crochet Avocats



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